Vademecum Immigrazione: la devastazione della legge Minniti-Orlando sull’immigrazione

Abbiamo precedentemente parlato di cosa s’intende per protezione internazionale e di quale sia l’iter che segue la richiesta di protezione stessa secondo quelle che sono le principali leggi internazionali, comunitarie e nazionali che la disciplinano.

A proposito di normative italiane, si è, inoltre, parlato moltissimo (e a ragione) degli effetti nefasti del decreto legge n.14 del 20 febbraio 2017, convertito con modifiche in legge n.48 del 18 aprile 2017, meglio noto come il decreto Minniti-Orlando sulla sicurezza della città che ha sostanzialmente criminalizzato la povertà e il dissenso, spianando la strada ad un’era di repressione senza eguali.

Altrettanto note (ma forse un po’ meno per la scarsa conoscenza specifica della materia trattata ed il livello di tecnicismi giuridici contenuti) sono le gravi criticità sollevate dall’altro decreto Minniti-Orlando dello scorso febbraio, quello riguardante l’immigrazione, convertito con modificazioni in L. 46/2017 il 13 aprile dello scorso anno. Si tratta di un intervento decisamente più politico che legislativo, come d’altro canto dimostrano le principali criticità che cercheremo di trattare per punti, e che incarna molto chiaramente la volontà di ridurre l’ambito delle garanzie per i richiedenti asilo, finendo col creare una gravissima situazione di “diritto parallelo” per gli immigrati, giustificato sempre attraverso le stesse parole d’ordine: “sicurezza e rispetto delle regole” che, tradotto, è la solita solfa con cui da sempre la classe dirigente politica giustifica e innesca la guerra tra poveri e l’attacco alle categorie di persone più deboli.

No presunta “necessità” e “urgenza”, no party

Abbiamo visto usare ed abusare da parte dei vari governi della seconda Repubblica – e quello Renzi, in particolare, non ha fatto certo eccezione – dello strumento della legislazione d’urgenza in ambiti e materie che, al contrario, necessiterebbero di una seria e approfondita elaborazione e discussione in Parlamento (o quanto meno una parvenza di ciò): una vera e propria fuga dalla legge, o meglio, dai meccanismi costituzionali che impediscono all’esecutivo di fare il bello e il cattivo tempo a seconda delle esigenze.

Anche la legge Minniti (L. 46/2017), quindi, nonostante mirasse a disciplinare una materia attuale e delicatissima, è scaturita da una decreto legge adottato dal governo nel febbraio 2017 che recava “disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale nonché per il contrasto all’immigrazione illegale” che, però, diversamente da quanto dichiarato, non si poteva dire fosse provvisto dei necessari requisiti di necessità e urgenza che giustificano la deroga alla potestà legislativa delle camere.

Il decreto infatti contiene norme eterogenee rispetto all’oggetto (che, ricordiamolo, è “l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale e contrasto all’immigrazione illegale”). Con le nuove previsioni, infatti, sono state istituite nuove sezioni di tribunale specializzate in materia che, però, hanno competenze estese a diverse tipologie di controversie in cui risultano implicati cittadini stranieri, dunque non solamente sulle questioni inerenti alla protezione internazionale. Inoltre contiene norme di non immediata applicazione che, dunque, sconfessano ulteriormente il presunto carattere di urgenza. Infatti, ai sensi dell’art. 21, le disposizioni maggiormente significative della legge si sono applicate a partire dal 180° giorno dall’entrata in vigore del decreto (17 febbraio 2017), il che significa quasi 7 mesi dopo la decretazione d’urgenza. Infine, se si considera che l’aumento delle domande di protezione internazionale è in forte rialzo già da molto tempo (con un aumento particolarmente rilevante già dal 2014-2015) [1] cadeva anche il tentativo del governo di presentare questa come una questione improvvisa o straordinaria.

Un nuovo modello processuale: ghettizzazione processuale degli stranieri

Considerato che le neo istituite sezioni di tribunale specializzate non avrebbero neanche la possibilità di trattare alcune tra le questioni determinanti in materia di immigrazione – competenze decisive riguardanti l’ingresso, il soggiorno e le misure di allontanamento degli stranieri restano attribuite alla competenza dei giudici di pace ed alla giurisdizione amministrativa – l’iniziativa governativa pare confliggere anche con il divieto costituzionale di istituzione di giudici speciali (art. 102, co. 2 Cost.): a tali sezioni, più che una materia, viene assegnata una categoria di persone qualificate solo in base alla diversa nazionalità.

Addio al contraddittorio e al secondo grado di giudizio

La nuova legge prevede un cambiamento non da poco anche per quel che riguarda il modello processuale in tema di controversie sul riconoscimento e revoca della protezione internazionale. Vale a dire l’impugnazione dinnanzi a un giudice, da parte dello straniero richiedente protezione internazionale, della decisione a lui non favorevole presa dalla Commissione territoriale o dalla Commissione nazionale che, come abbiamo visto, sono gli organi amministrativi deputati al conferimento e alla revoca della protezione internazionale per gli stranieri richiedenti. Si introduce infatti un modello processuale breve e con rito camerale, ad udienza eventuale delle parti e contraddittorio scritto, poiché basato sostanzialmente sulla videoregistrazione del colloquio dello straniero richiedente svolto precedentementepresso la Commissione Territoriale. Questo significa che, in nome della “celerità”, il giudice prenderà una decisione decidendo in modo discrezionale se riascoltare nuovamente e dal vivo il richiedente e/o il suo avvocato che sta facendo ricorso (e, di conseguenza, le ipotesi in cui il giudice dovrà necessariamente fissare un’udienza di comparizione sono legate sostanzialmente ad una eventuale indisponibilità della videoregistrazione o sua inutilizzabilità quale prova sufficiente. Oppure se l’impugnazione si fonda su elementi non dedotti dallo straniero nel corso del procedimento amministrativo precedente e se l’interessato ne abbia espressamente fatto richiesta nel ricorso).

Questo modello processuale, limitando enormemente l’oralità, espone il richiedente al rischio di non poter argomentare e provare degnamente le sue ragioni e contrasta con le delicate esigenze della materia della protezione internazionale in cui, invece, ha una enorme rilevanza la descrizione delle circostanze vissute dal richiedente che, spesso, nella estrema difficoltà umana e politica riscontrabile nelle vicende di profughi e di rifugiati, non ha nemmeno la possibilità di produrre prove documentali o accurate riguardo alle persecuzioni o violenze subite. Le informazioni in nostro possesso sulla situazione socio-politica dei paesi d’origine (denominate COI – Country of origin informations) unite al racconto, per quanto possibile circostanziato, delle esperienze vissute, rappresentano, per gli stranieri richiedenti protezione internazionale, l’unica “arma” utilizzabile dinnanzi alle commissioni che hanno il compito di valutarne la credibilità. Tanto è vero che le fonti di diritto internazionale prevedono un onere condiviso della prova tra richiedente ed esaminatore, il che significa che teoricamente l’esaminatore dovrebbe usare ogni mezzo a sua disposizione per aiutare il richiedente a circostanziare la sua ricostruzione e raccogliere prove a sostegno della sua domanda, proprio sulla base della particolare e riconosciuta situazione di vulnerabilità e difficoltà dei soggetti richiedenti.

Ora, se in virtù di quanto detto, il giudice dovrebbe quantomeno avere un obbligo di cooperazione istruttoria, è indicativo e grave notare invece come le disposizioni intervenute con la L.46/17 che abbreviano e cartolarizzano il processo – basandolo su una videoregistrazione resa tempo prima dallo straniero in altra sede – vadano nella direzione diametralmente opposta.

Non solo. Com’è tristemente ormai noto, la legge in questione ha addirittura eliminato l’appello avverso le decisioni così prese dal giudice, impedendo di fatto ai cittadini stranieri di accedere al medesimo sistema processuale a disposizione dei cittadini italiani per la protezione di un diritto. Sicché una eventuale decisione negativa del giudice di primo grado non sarà reclamabile in appello ma solamente ricorribile (per altro in tempi strettissimi) per Cassazione che, come si sa, non è un giudice di merito, ma di legittimità. A giustificazione di tale scelta, nella relazione introduttiva del decreto veniva detto che gli altri Stati membri UE prevedono solo un giudizio di merito e uno di legittimità. Peccato, però, che in quei sistemi non esistano, come qui in Italia, i 3 gradi di giudizio, perciò sarebbe stata illogica lì una previsione diversa. Si è dunque eliminato l’appello per i cittadini stranieri in una materia in cui si tutelano diritti fondamentali, mantenendolo però in materie civili in cui si discute di liti superficiali.

Lavoro gratuito

Ci sarebbero anche altri particolari gravi di questa legge su cui soffermarsi – come ad esempio la questione, già accennata in un precedente articolo, riguardante il trattenimento degli stranieri nei Centri di Permanenza per il Rimpatrio (ex CIE, ora più numerosi e dislocati nelle zone periferiche, dove “non si dà fastidio a nessuno” e si ghettizzano le persone) e quella relativa al nuovo (e raffazzonatissimo) sistema di notificazioni che, per aumentare la celerità, sacrifica le necessarie garanzie [2] – ma in conclusione ci sembra importante rimarcarne uno inerenti il lavoro gratuito.

Tecnicamente, stando alla lettera della legge, si dovrebbe parlare di “partecipazione dei richiedenti protezione internazionale ad attività di utilità sociale su base volontaria in favore delle collettività locali”. Non una novità, di per sé, visto che convenzioni di questo genere appartengono ad una prassi risalente. Tuttavia, non essendoci una disciplina specifica di settore, bisogna fare riferimento alle norme generali sul lavoro e sul volontariato. Nel nostro ordinamento le attività lavorative si presumono sempre retribuite, quindi l’attività di volontariato deve rientrare nelle previsioni normative relative, molto di recente riordinate all’interno della Legge quadro sul terzo settore che prevede che il volontario presti lavoro in modo personale, spontaneo, gratuito, senza fini di lucro e per solidarietà in favore di uno degli enti del terzo settore previsti, tra cui sono esclusi gli enti pubblici. Perciò i migranti non potranno “lavorare volontariamente” in favore dell’ente pubblico in assenza di una convenzione ad hoc tra quest’ultimo ed un ente del terzo settore.

Al di là delle ovvie ed evidenti considerazioni sul fatto che il principale vantaggio della gestione del sistema migratorio consiste proprio nel fatto che la forza lavoro straniera rappresenta una forza lavoro a bassissimo costo, se non nullo, come in questo caso, va inoltre notato che se la definizione legislativa di “volontario” è quella sopra leggibile, ci sono ampi argomenti anche sul piano giuridico per opporsi a convenzioni che prevedono la partecipazione ad attività di “volontariato” come condizione per la permanenza nel sistema di accoglienza da parte dello straniero.

Ma si sa: quando l’attacco e la repressione nei confronti dei poveri, dei dissidenti, degli stranieri, divengono spudorati ed evidenti come accade anche all’interno di questi interventi legislativi descritti (definiti “norme manifesto di nessuna utilità pratica che incidono solo nel creare marginalizzazione sociale e costi per un sistema giudiziario già precario” anche dal presidente dell’ASGI [3]), la lotta che paga non è quella condotta nelle aule dei tribunali o nei salotti impomatati. Ѐ quella viva e aspra dei conflitti di tutti i giorni, nelle scuole, nel sociale, nei luoghi di lavoro. Gli unici posti in cui gli oppressi si trovano fianco a fianco, al di là del colore della propria pelle o della forma dei propri idoli religiosi e via discorrendo. E cadrà la maschera della guerra fratricida tra poveri.

Note e riferimenti

[1] si legga il quaderno statistico per gli anni 1990-2016.

[2] Per approfondimenti su questi ed altri aspetti si consulti la particolareggiata Scheda tecnica preparata dagli avvocati dell’associazione ASGI-Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione

[3] L’attacco alla funzione sociale dell’avvocato nel Decreto Legge Orlando-Minniti