Il paradiso può attendere, quello fiscale no

Li avevamo lasciati così, mano nella mano, buttando una monetina nella Fontana di Trevi, e a lasciarsi andare a un profluvio di aggettivi enfatici: “accordo storico, che garantisce regole fiscali eque, moderne ed efficaci”, fine della “corsa verso il basso” nella competizione fiscale fra Stati, finalmente le multinazionali pagheranno tutte le tasse che devono, dove devono, etc.

Erano i leader dei paesi del G20, a Roma, lo scorso ottobre, che festeggiavano l’accordo politico raggiunto un paio di settimane prima (8 ottobre 2021) a livello di negoziati OCSE intitolato “Soluzione in 2 pilastri per rispondere alle sfide fiscali derivanti dalla digitalizzazione dell’economia”. Si trattava di definire, attraverso un accordo a livello internazionale fra 137 paesi, un nuovo sistema di tassazione per i gruppi multinazionali, cioè quei gruppi di imprese capaci di spostare le proprie attività e i propri profitti da un angolo all’altro del pianeta alla ricerca di vantaggi salariali, normativi e fiscali; una risposta in particolare (ma non solo) agli scandali degli anni precedenti dei giganti del digitale (Google, Apple, Facebook, etc.) che attraverso complessi schemi societari – il più celebre conosciuto con il nome di Double Irish with a Dutch Sandwich – riuscivano spesso a sottrarre completamente da imposizione una larga parte dei loro profitti.

• L’accordo OCSE si compone di due parti, che di fatto viaggiano separate. Il primo pilastro riguarda il “dove”: per i gruppi multinazionali con fatturato superiore ai 20 miliardi di euro e una redditività pari almeno al 10%, l’accordo prevede una “redistribuzione dei diritti di tassazione” fra i vari paesi, basato essenzialmente sulle vendite effettuate in ogni paese; in altre parole, a prescindere dal paese dove risiede l’impresa (o dove artificialmente sposta i propri profitti), questa pagherebbe una quota delle proprie imposte nei vari paesi dove sviluppa il proprio fatturato.
• Il secondo pilastro riguarda il “quanto”: i gruppi multinazionali (in questo caso con un fatturato consolidato superiore a 750 milioni di euro) devono verificare il livello di tassazione effettivo pagato dalle proprie imprese in ogni giurisdizione, assicurando che questo sia pari almeno al 15%; il riferimento come detto è al livello di tassazione effettivo, e non nominale, prendendo quindi in considerazione tutti gli sconti fiscali di cui le imprese possono usufruire; se tale livello è inferiore al 15% (calcolandolo separatamente per ogni paese), la capogruppo dovrà quindi pagare una imposta addizionale. La parte addizionale versata affluirebbe al fisco del paese ove risiede la società capogruppo.

Giova chiarire che né il primo né il secondo pilastro fanno emergere nuovo materiale imponibile: Pillar 1 lo redistribuisce fra diversi Stati, Pillar 2 assicura che abbia un livello di tassazione minimo; in ogni caso, si tratta di un qualcosa che almeno formalmente è già stato tassato

Se queste erano le premesse dell’accordo, cosa è successo ad oggi?

Per quanto riguarda il primo pilastro, si prevedeva di arrivare a un accordo definitivo entro la fine del 2022, che sarebbe entrato in vigore a tappe successive fra il 2023 e il 2024; le trattative però procedono con difficoltà, su aspetti essenziali che non permettono ad oggi una valutazione definitiva dell’accordo: la “redistribuzione dei diritti di tassazione” riguarderà infatti solamente una quota dei profitti del gruppo, definita “in eccesso” rispetto a un profitto “normale”, mentre il profitto “normale” continuerebbe ad essere colpito soltanto nel paese in cui la multinazionale ha sede. Proprio la definizione, la quantificazione e le modalità di calcolo di questo “eccesso” sono però ancora oggetto di negoziazione, così come le diverse clausole di salvaguardia che certamente ci saranno, e quindi è difficile ad oggi capire l’impatto reale. Ciò che è certo, è invece l’impegno assunto nel frattempo da quei paesi (fra cui l’Italia) che avevano istituito negli anni passati imposte nazionali sui servizi digitali che avevano la stessa finalità, e cioè tassare le impese che realizzano vendite nei confini domestici (e quindi generano dei profitti, che erano di fatto non imponibili in Italia in quanto realizzati da imprese non residenti e/o artificialmente trasferiti altrove); ebbene, le varie iniziative nazionali dovranno essere smantellate contestualmente all’avanzamento del nuovo accordo, come prontamente annunciato da questi paesi appena pochi giorni dopo l’accordo di ottobre. L’altra cosa certa, inoltre, è che parte del gettito che verrà dal primo pilastro è stato già “opzionato” dalla UE, e andrà a fare parte delle “risorse proprie” dell’Unione.

Per quanto riguarda il secondo pilastro, le cose sono andate più avanti: a fine dicembre sono state pubblicate le Model Rules, cioè le “regole” di funzionamento che gli Stati dovranno poi tradurre nelle legislazioni nazionali (l’OCSE infatti può solamente emanare delle linee guida, senza valore vincolante), e questo ci permette di capire meglio come funzionerà. Il sistema si basa su due regole, chiamate GloBE Rules: la norma primaria (Income Inclusion Rule – IIR) prevede che – una volta verificato il livello di tassazione effettivo (ETR – Effective Tax Rate) in ogni paese in cui sono presenti le società del gruppo – la capogruppo calcoli una Top-up Tax con un’aliquota pari alla differenza fra il 15% e l’ETR (tassazione effettiva) calcolato per ogni paese, versando la relativa imposta nel paese dove risiede la capogruppo. Qui però cominciano gli imbrogli: infatti tale imposta non andrà calcolata sull’intero reddito effettivamente realizzato nel paese a bassa (o nulla) tassazione, ma da questo andrà sottratta una quota (all’inizio del 10%, poi nel corso degli anni a scendere fino al 5%) di rendimento “standard” (chiamato carve-out) calcolato sul totale delle retribuzioni pagate in quel paese nonché sul valore dei beni materiali posseduti in quel paese. In altre parole (la matematica è un’opinione…) in quel 15%, quindici fa quindici, ma cento non fa cento! Detto in altri termini: la base imponibile su cui l’imposta verrebbe calcolata andrebbe ad abbassarsi drasticamente e con essa il valore totale dell’imposta stessa.

Ma cosa succede se la capogruppo risiede in un paese che non aderisce a questo accordo, e quindi non applica la norma prima Income Inclusion Rule? In questo caso entra in gioco la regola secondaria (UnderTaxed Profit Rule – UTPR): una volta calcolata la Top-up Tax complessivamente dovuta, questa sarà distribuita fra le varie società del gruppo che la verseranno nei rispettivi paesi di residenza; quanto dovrà essere effettivamente versato da ogni società (e quindi in ogni paese) dipenderà ancora una volta dalla quota di lavoratori e di beni materiali presenti in ogni paese, sul totale di quelli del gruppo multinazionale.

Ci sono poi altri due punti, volti a governare eventuali conflitti fra gli Stati sulla distribuzione dei proventi di questa maggiore imposta. Prima di tutto, si prevede di arrivare a un accordo multilaterale (Subject to tax Rule) per permettere ai paesi da cui avranno origine i flussi di tassazione di applicare delle ritenute, per trattenere “in casa” almeno parte del gettito; si tratta di una norma di garanzia per i paesi meno avanzati, con livelli di tassazione delle imprese bassi (ma non paradisi fiscali) che potrebbero avere contraccolpi negativi, in quanto è difficile che ospitino società “madri” di gruppi multinazionali.

Inoltre, tutti gli Stati hanno la facoltà (non l’obbligo) di istituire una “Domestic Minimum Tax”, cioè una norma che – nel caso la società del gruppo risulti sottotassata – permetta allo Stato di residenza di incassare direttamente l’imposta che altrimenti sarebbe dovuta nello stato di residenza della capogruppo.

Queste regole sarebbero dovute entrare in vigore dal 2023, ma per farlo, come detto, dovevano essere recepite dai vari ordinamenti. Ed anche su questo aspetto tutto pare bloccato, almeno nelle economie principali.

Da una parte ci sono gli Stati Uniti, dove dal 2017 c’è una imposta simile (denominata GILTI, cui le regole OCSE si sono in buona parte ispirati), che prevede che le multinazionali statunitensi tassino in patria anche i redditi prodotti dalle loro controllate estere. Il sistema del GILTI – molto complesso come tutta la normativa relativa alla fiscalità internazionale – differisce però su alcuni aspetti fondamentali dal secondo pilastro, e, per garantire l’equivalenza, l’amministrazione statunitense aveva preso l’impegno di apportare alcune modifiche che sono ad oggi invece lettera morta anche a causa della forte opposizione incontrata al Congresso (e rispetto alla quale l’amministrazione Biden, nonostante i ripetuti annunci, non pare intenzionata o essere in grado di forzare la mano).

L’altro attore importante è l’Unione Europea, dove è stata presentata una proposta di Direttiva per l’applicazione uniforme fra gli Stati membri; tale proposta ricalca fedelmente le regole internazionali, meno che su un punto, laddove si prevede che la tassazione minima si applichi non solamente ai gruppi multinazionali ma anche a quelli “puramente domestici”, cioè composti da più imprese ma tutte residenti nel medesimo stato (e sempre che il gruppo sviluppi un fatturato consolidato superiore ai 750 milioni di euro); la proposta però è attualmente bloccata per il veto espresso dalla Polonia durante l’ultimo consiglio ECOFIN dello scorso 5 aprile, ed è verosimilmente diventata oggetto di scambi più o meno espliciti fra i vari stati membri; intanto, l’Unione Europea ha già chiarito che la scadenza del 2023 (data prevista di entrata in vigore di queste regole) significa 31 dicembre 2023.

Infine, la Subject to Tax Rule (cioè la parte dell’accordo che doveva servire da garanzia per i paesi meno avanzati) è semplicemente sparita dai radar e non se ne sente più parlare.

Se insomma per il “risultato storico” occorrerà aspettare ancora un po’, è già possibile farsi un’idea della direzione verso cui si sta andando, per capire che non è quella di un sistema fiscale più giusto e – soprattutto – più calibrato sulle esigenze delle fasce sociali più deboli e dei lavoratori.

Prima di tutto c’è il livello minimo dell’imposizione, fissato al 15%, ben al di sotto delle aliquote medie cui è sottoposto il reddito di un lavoratore medio; inoltre, il meccanismo del carve-out come detto rende anche tale soglia puramente teorica. Diversi osservatori hanno evidenziato come tali numeri siano ben al di sotto di quanto necessario e possibile: il Tax Justice Network ad esempio aveva richiesto di applicare una aliquota minima del 25%, mentre l’EU Tax Observatory stima che solo il meccanismo del carve-out comporterà un’ulteriore riduzione del gettito previsto di circa il 13% per almeno 15 miliardi.

Del resto, la conferma più significativa della timidezza di tale approccio viene addirittura dalla stessa OCSE che stima in 150 miliardi di euro, a livello globale, il maggior gettito previsto dal secondo pilastro (e tali stime spesso peccano per eccesso, e pure di molto); una cifra certamente significativa per un singolo Stato, ma in fondo non così elevata se rapportata a livello globale, e in particolare alla perdita di gettito dovuta allo spostamento artificiale dei profitti che la stessa OCSE stima in circa 250 miliardi (prescindendo dunque dal fatto che il livello di tassazione delle imprese sia comunque inferiore a quello dei redditi dei lavoratori).

Inoltre, è tutto da verificare se le nuove regole effettivamente saranno capaci di porre fine alla “corsa verso il basso” nella concorrenza fiscale internazionale; la complessità delle nuove regole sembra lasciare parecchie vie di fuga per diminuire ancora al di sotto di quella soglia la pressione fiscale cui i gruppi multinazionali sono sottoposti, e questo prima ancora di confrontarci con i nuovi schemi elusivi che inevitabilmente nasceranno.

C’è poi un ulteriore aspetto, nascosto ma più insidioso: l’approccio scelto dall’OCSE isola il problema della “concorrenza fiscale” dalla concorrenza tout court fra le imprese. Isola cioè il processo di competizione fra Stati volto ad offrire agevolazioni fiscali da quello, parallelo, finalizzato a garantire tutta un’altra serie di misure gradite alle grandi imprese. E il tutto avviene senza mai toccare la pre-condizione essenziale per tale tipo di concorrenza, ovvero la possibilità di spostare liberamente, senza alcun ostacolo, capitali da un angolo all’altro del pianeta, in modo totalmente scollegato dai luoghi dove si produce effettivamente valore; la stessa scelta da parte dell’Unione Europea di applicare le regole anche ai gruppi interamente domestici è stata giustificata dall’esigenza di garantire all’interno dell’Unione la perfetta mobilità dei capitali e il rispetto del sacro principio della concorrenza.

Facile allora prevedere che la concorrenza basata sulla ricerca in giro per il mondo dell’aliquota fiscale (nominale) più bassa si trasformerà nella ricerca del paese con le condizioni migliori per minimizzare i costi delle imprese, incluso quello fiscale. Il meccanismo del carve-out (presentato come un modo per salvaguardare gli investimenti “veri” o – per usare la terminologia OCSE – dove c’è sostanza economica) da questo punto di vista lascia presagire questa dinamica: gli Stati potranno continuare a garantire sgravi fiscali che portino la tassazione effettiva al di sotto del 15%, e poi cercare di massimizzare l’effetto del carve-out rendendo il proprio paese gradito agli investimenti tramite condizioni salariali vantaggiose e normative di regolamentazione dei mercati e dell’ambiente più lassiste. In questo modo:

1. le imprese, anche se dovessero scendere a un livello di imposizione inferiore al 15%, vedrebbero applicata la Top-up Tax su una quota minore dei propri profitti, in quanto la base imponibile sarebbe erosa dal meccanismo carve-out;
2. Gli Stati, in caso di applicazione della UTPR, si garantirebbero una quota maggiore della Top-up Tax da distribuire.

Un gioco, insomma, in cui gli unici a perdere sembrerebbero essere lavoratori e territori, diventati a loro insaputa strumento di ulteriore concorrenza fra le imprese anche ai fini fiscali.

Infine, un’ultima considerazione: il mondo delle imprese in Italia come in tutto il mondo e al di là di frasi di rito su quanto sia giusto porre fine alla concorrenza fiscale “dannosa”, ha dato avvio all’ennesimo pianto greco sulle difficoltà che ne deriveranno in tema di complessità amministrativa, rischi di doppia tassazione, fine degli incentivi fiscali “buoni” come quelli per ricerca e sviluppo o per la transizione ecologica, etc. Ma (vista che il livello dell’imposta minima è fissato al 15%, soglia che abbiamo detto essere più teorica che vera) tutta questa paura come si concilia con il fatto che le stesse imprese riempiono giornali e schermi con dichiarazioni sulla pressione fiscale “insopportabile” cui sarebbero sottoposte? Ecco, un effetto positivo di queste nuove regole è che ci apre gli occhi sul livello di tassazione “effettivo” (quindi al netto di sgravi fiscali, crediti di imposta, investimenti agevolati, quote di redditi esenti per i motivi più vari) delle imprese, almeno dei gruppi più grandi (ma spesso non solo questi). E si tratta di un fenomeno che riguarda non solamente i noti paradisi fiscali, ma anche e soprattutto le economie avanzate, Italia compresa. Anzi, è ancora l’OCSE a dirci che nella (poco nobile) classifica dei paesi con il maggior differenziale fra aliquota “teorica” e aliquota “effettiva” per le imprese, l’Italia si piazza al secondo posto dopo gli USA.

Per fare un esempio, il vicepresidente del gruppo PD alla Camera dei Deputati (Piero De Luca, figlio del rais della Campania) nel raccontare un proprio emendamento passato con l’ultima legge di bilancio in merito di Zone Economiche Speciali (ZES) nel Mezzogiorno d’Italia si compiace del fatto che “Con la nuova normativa, infatti, le Zone Economiche Speciali sono addirittura a oggi le più convenienti in tutta Europa, con una tassazione alle imprese che vogliono investire al 12%”.

In conclusione, la lotta per un sistema fiscale più equo e progressivo passa certamente anche (e soprattutto) per la capacità di colpire la grande evasione a livello internazionale, ma non ci riusciremo andando dietro alle sirene di quelle stesse istituzioni che hanno creato (e imposto) le condizioni che hanno reso possibile tale evasione. D’altra parte, l’obiettivo di un sistema fiscale più giusto non potrà essere raggiunto senza recuperare almeno in parte il controllo dei flussi di capitale e del sistema finanziario. E se la condizione per limitare la concorrenza fiscale è “offrire qualcosa in cambio” (ad esempio la concorrenza in ambito salariale), beh, noi non ci stiamo.

CONIARE RIVOLTA

Collettivo di economisti

15/5/2022 https://coniarerivolta.org