L’emergenza per decreto

Il nucleo di questa mia riflessione è apparso tra i commenti al terzo “Diario virale” di Wu Ming. Mi sembra utile riprenderlo e ampliarlo qui, per proseguire il discorso su come uscire collettivamente dalla paura. Per le conseguenze pratiche che stanno producendo, i decreti del presidente del consiglio dei ministri (Dpcm) promulgati l’8 e il 9 marzo sono la sineddoche dell’intera politica statale di gestione dell’epidemia di Covid19: guardati nel loro aspetto testuale, sono due atti – il precedente più ancora del successivo – che mirano a produrre effetti retorici e psicologici prima che giuridici. Lo stesso vale per quello promulgato, terzo in quattro giorni, la sera dell’11 marzo. Per spiegare cosa intendo dire, prendo in esame alcune delle norme più rilevanti che questi decreti hanno introdotto.

Nella conferenza stampa che ha preceduto la pubblicazione in Gazzetta ufficiale (quest’ultimo in sostanza solo un atto dovuto, dato che il testo era noto dalla sera prima), il premier Conte ha voluto sottolineare che il decreto dell’8 marzo avrebbe contenuto soprattutto raccomandazioni e inviti. Quel Dpcm puntava cioè a (tentare di) persuadere più che a prescrivere. A cominciare dalla disposizione fondamentale, quella dell’art. 1, comma 1, lettera a):

Evitare ogni spostamento delle persone fisiche […] salvo che per  gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute.

A parte l’innecessaria ripetizione del sostantivo «spostamenti», che non è il punto, il verbo «evitare» è uno di quelli che non ci si aspetta in una norma giuridica. Se qualcuno mi dice di evitare di fare qualcosa, non mi sta imponendo di non farla. Dunque io potrei farla lo stesso, disattendendo l’invito a evitare. E ancora, lettera b):

ai soggetti con sintomatologia da infezione respiratoria  e febbre (maggiore di 37,5° C) è fortemente raccomandato di rimanere presso il proprio domicilio e limitare al massimo i contatti sociali, contattando il proprio medico curante.

Anche qui l’italiano zoppica («contatti», «contattando»), ma di nuovo non è questo il punto: il punto è che la disposizione esprime una forte raccomandazione, ma nessun comando.

Per questo ho definito il decreto un provvedimento retoricamente orientato. La retorica, buona o cattiva che sia, è la tecnica che serve a persuadere, mentre la norma giuridica solitamente esprime un comando o un permesso. Si dirà: cosa c’è di sbagliato nel fare solo raccomandazioni? In fondo, un invito è preferibile a un ordine. Meglio la soft law della hard law. Di sbagliato c’è questo: che l’indeterminatezza delle proposizioni lascia spazio alla discrezionalità e a forme coercitive non immediatamente decifrabili.

A decreto appena pubblicato, infatti, sono sorti quesiti sulla sua applicazione: in particolare, su come si sarebbero controllati gli spostamenti delle persone, e su quali sarebbero state le sanzioni per chi si fosse spostato senza giustificato motivo. Al riguardo, già nella giornata di domenica, il Ministero dell’interno ha emanato una circolare in cui è scritto che spetta ai prefetti disporre posti di blocco per fare controlli a campione, che i controllati devono autocertificare le ragioni dei loro spostamenti, e che quelli ritenuti ingiustificati sono punibili ai sensi dell’art. 650 del codice penale. Chi violasse il divieto assoluto di spostamento previsto per le persone in quarantena dall’art.1, comma 1, lettera c) del Dpcm, aggiunge la circolare, potrebbe commettere il delitto di cui all’art. 452 cod. pen. Con la direttiva ministeriale ai prefetti rientra dunque dalla finestra il diritto penale, solo all’apparenza cacciato dalla porta con gli inviti e le raccomandazioni del Dpcm. In realtà è lo stesso Dpcm, all’art. 4, comma 2, a richiamare l’art. 650 cod. pen.:

Salvo che il fatto costituisca più  grave reato, il mancato rispetto degli obblighi di cui al presente decreto è punito ai sensi dell’articolo 650 del codice penale, come previsto dall’art. 3, comma 4, del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6.

L’art. 650 punisce la trasgressione «a un provvedimento legalmente dato dall’autorità» con l’arresto fino a 3 mesi e con l’ammenda fino a 206 €. Nella prassi, poi, la pena irrogata per questa contravvenzione è praticamente sempre quella pecuniaria. Pena che con il procedimento di oblazione (vale a dire: quando la si paga spontaneamente senza attendere la sentenza di condanna) è ridotta  alla metà. Detto cosa prevede, sull’art. 650 dovremo tornare a breve, parlando dei decreti del 9 e dell’11 marzo. Intanto appuntiamoci che, anche solo stando alla lettera del Dpcm, non rientrano nell’ambito sanzionatorio le raccomandazioni e gli inviti contenuti nel decreto.

Quanto al fatto che la circolare ministeriale menziona l’art. 452 del codice penale, l’informazione ha avuto il suo ruolo nell’alimentare la paura, diffondendo inesattezze anche gravi. Chi trasgredisce il decreto rischia la reclusione fino a dodici anni, ha scritto ad es. il Sole24ore. Le cose non stanno così. Ecco il testo dell’art. 452 del codice penale:

Chiunque commette, per colpa, alcuno dei fatti preveduti dagli articoli 438 e 439 è punito:
1) con la reclusione da tre a dodici anni, nei casi per i quali le dette disposizioni stabiliscono la pena di morte;
2) con la reclusione da uno a cinque anni, nei casi per i quali esse stabiliscono l’ergastolo;
3) con la reclusione da sei mesi a tre anni, nel caso in cui l’articolo 439 stabilisce la pena della reclusione.
Quando sia commesso per colpa alcuno dei fatti preveduti dagli articoli 440, 441, 442, 443, 444 e 445 si applicano le pene ivi rispettivamente stabilite ridotte da un terzo a un sesto.

La reclusione dai 3 ai 12 anni è prevista al n. 1), che rimanda agli artt. 438 e 439, nella parte in cui questi stabiliscono la pena di morte. Ma essendo la pena di morte stata abolita dal codice penale con il decreto luogotenenziale 10 agosto 1944 n. 224, il n. 1) dell’art. 452 s’intende implicitamente abrogato. La pena massima che può essere irrogata in applicazione dell’art. 452 è 5 anni (n. 2). Scrivere che chi trasgredisce il decreto rischia il carcere fino a 12 anni è errato, e alimenta un panico già alle stelle dopo venti giorni di emergenza. Questo va detto, ma va detto altrettanto chiaramente che a monte dell’errore giornalistico c’è una circolare ministeriale che si richiama all’art. 452 in maniera molto impropria. L’intento del ministero è di evocare il timore della sanzione penale per chi, con un comportamento colposo, contribuisse al rischio di propagazione dell’epidemia. L’art. 452, infatti, rimanda a sua volta all’art. 438, che appunto punisce il pericolo di causare un’epidemia «mediante la diffusione di germi patogeni». Ma il reato di epidemia non è affatto stato pensato per i comportamenti a cui il ministero vorrebbe applicarlo, seppure nella sua declinazione colposa. Il manuale di diritto penale di Giovanni Fiandaca ed Enzo Musco ne presenta così la ratio: «Questa fattispecie, sconosciuta ai codici precedenti, è stata introdotta dal legislatore del Trenta in base alla considerazione che l’evoluzione scientifica ha (almeno teoricamente) incrementato la possibilità di procurarsi colture di germi patogeni, al fine di provocare e diffondere epidemie». Insomma, nulla a che vedere con violazioni dell’isolamento imposto dalla quarantena. Teniamo oltretutto conto che l’art. 438, a cui il 452 – come detto – rimanda, punisce chi causa un’epidemia. E chi può, ora, anche solo determinare il pericolo di causare un’epidemia, dato che l’epidemia è già in atto?

L’ulteriore Dpcm promulgato la sera di lunedì nove marzo, oltre a estendere a tutta Italia le misure adottate il giorno prima per la Lombardia e per quattordici province tra Veneto, Piemonte e Marche, e oltre a sospendere le competizioni sportive, ha posto un divieto assoluto di assembramento, su cui va spesa qualche parola. Ecco com’è formulato: «Sull’intero territorio nazionale è vietata ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico». Ora, a ogni divieto corrisponde una sanzione, e in questa disposizione la sanzione non è espressa. Il che, in primo luogo, ne rende oscura la comprensione ai destinatari. Una disposizione scritta in questo modo contiene un unico messaggio: sappiano tutti che esiste un divieto. Dunque ottiene, ancora una volta, un effetto retorico-psicologico. Nella logica dell’emergenza, lasciar aleggiare lo spettro di un generale divieto, senza precisarne i confini, induce paura.

A proposito di retorica (e di ideologia, dato che ogni retorica è la traduzione verbale di un’ideologia): non sorprendono, ma comunque preoccupano il compiacimento e la voluttà con cui esponenti di tutte le forze di maggioranza e opposizione, nella giornata del 9 marzo, hanno scritto e pronunciato le parole «zona rossa», chiedendone l’estensione a tutto il paese. Matteo Renzi non si è accontentato, e l’11 marzo ha dichiarato che tutta l’Europa dovrebbe essere un’unica zona rossa.

Tornando al divieto d’assembramento, la convinzione generale è che, in mancanza di una sanzione espressa, chi lo trasgredisca sia punito ai sensi dell’art. 650 del codice penale. Ma questo non è affatto sicuro. I giuristi più lucidi se ne sono accorti. La norma del codice penale, lo abbiamo visto, punisce la trasgressione ai provvedimenti legalmente dati dall’autorità. Come si legge nel commentario al codice penale diretto da Emilio Dolcini e Gian Luigi Gatta, per provvedimento si intende un atto «diretto a una o più persone determinate o determinabili in relazione a contingenze attuali e presenti»: dunque un atto che ha le caratteristiche dell’individualità (diretto a una o più persone) e della concretezza (emesso in contingenze attuali e presenti). Il divieto di assembramento è invece generale e astratto: vale cioè per tutti i soggetti tenuti a rispettare le norme dell’ordinamento giuridico, e riguarda una situazione ipotizzata in via preventiva nel decreto; non casi verificatisi in un dato luogo e in un dato momento. Generalità e astrattezza, cioè le caratteristiche della norma giuridica, sono l’opposto di individualità e concretezza, cioè le caratteristiche del provvedimento. Quella che pone il divieto assoluto di assembramento è quindi senza alcun dubbio una norma giuridica. Sempre nel commentario diretto da Dolcini e Gatta si legge che la violazione delle norme giuridiche «per opinione unanime non è sanzionata dall’art. 650», e che l’inosservanza di una norma giuridica «può essere repressa solo con la sanzione dalla norma stessa eventualmente stabilita, dovendosi concludere, in mancanza di previsioni sanzionatorie, che la disposizione non sia obbligatoria». E il divieto di assembramento, che – ripetiamolo – è posto da una norma giuridica, non solo non richiama l’art. 650 del codice penale, ma non prevede nessun’altra sanzione per i trasgressori. Quindi le denunce per violazione dell’art. 650 che hanno cominciato a fioccare sono quasi certamente infondate.

Identica l’interpretazione che si deve dare al Dpcm dell’11 marzo. Il decreto impone la sospensione di alcune attività economiche, ma non prevede sanzioni per l’inosservanza. Anche in questo caso, quindi, sarebbe sbagliato ogni richiamo all’art. 650 del codice penale.

Del Dpcm dell’11 marzo colpisce anche un altro aspetto: l’enorme distanza tra il suo effettivo contenuto e le parole d’ordine con cui politica e media lo hanno propagandato. Se lo slogan bipartisan che ne ha prima chiesto e poi salutato l’adozione è stato «chiudiamo tutto», niente di simile emerge dalla lettura del decreto. Interessata dalla sospensione, infatti, è una parte del terziario, mentre per gli altri settori è raccomandata o prescritta la continuazione delle attività. La sera dell’11 marzo, dopo il discorso del presidente del consiglio in diretta su tv e social, abbiamo potuto accorgerci della discrepanza tra piano della propaganda e piano dei fatti. Da un lato i media amplificavano il plauso trasversale agli schieramenti politici che ha accolto le parole di Conte. Dall’altro, fuori dalla bolla mediatica, c’era la paura di tante e tanti fra noi: librai indipendenti preoccupati per le conseguenze della chiusura, figlie di titolari di piccoli negozi in pensiero per i genitori, lavoratrici e lavoratori (la maggior parte) per i quali la produzione non si ferma a dispetto dei rischi. Un divario paradigmatico, che mostra chi il potere chiama a sopportare il peso dell’emergenza.