Nodi al pettine

L’ennesima crisi migratoria che ha toccato il nostro paese, con l’arrivo di più di 120.000 persone in fuga dalla guerra in Ucraina, ha mostrato con bruciante chiarezza tutti i nodi irrisolti e tutte le questioni non affrontate in vent’anni di storia del sistema istituzionale di accoglienza e integrazione. L’arrivo di un simile numero di persone, giunte peraltro in un tempo estremamente limitato, ossia in meno di 60 giorni, ha svelato l’infondatezza della retorica politica degli ultimi anni. Non solo “sono arrivati”, ma sono stati e stati accolti in un clima di solidarietà diffusa e pur essendo in numero ben superiore di circa un terzo al totale di tutti gli accolti presenti a gennaio in Italia, diversamente da altri momenti, senza particolari tensioni sociali. Senza alcuna “retorica dell’invasione”, l’accoglienza ha mobilitato le risorse della società, senza la “retorica del controllo”, la tutela si è dimostrata possibile.

Ciò che è accaduto, ha quindi per alcuni versi mostrato anche – in controluce e solo per alcuni aspetti – ‘’come potrebbe essere, come potrebbe funzionare” per tutti una politica effettivamente protettiva e rispettosa dei diritti per chi fugge da guerre, persecuzioni, crisi umanitarie, politiche, sociali ed economiche. Tuttavia è mancata, e sta mancando, una cornice politica e istituzionale certa, che supporti lo sforzo di enti di tutela, enti locali, servizi cittadini e comunità che si sono al più ad oggi auto-organizzate. Questa profonda ambivalenza, svelando senza più alcun possibile infingimento tutte le ipocrisie e le mancate responsabilità politiche e istituzionali che hanno accompagnato la storia del sistema di accoglienza italiano, ha mostrato e sta mostrando anche potenzialità inespresse. Esse rischiano tuttavia di esaurirsi rapidamente nell’abbandono e nella delega che si ha se questo movimento della società civile resterà inascoltato. Si rende urgente e irrinunciabile un dibattito ampio e diffuso sulle politiche migratorie dell’Italia, un dibattito in cui, fuori da ogni strumentalizzazione politica, sia finalmente al centro un’analisi di ciò che è accaduto in questi anni, dei processi e degli impatti che son avvenuti e stanno avvenendo, una revisione critica delle scelte (o delle non-scelte?) che si sono succedute nel tempo. Un dibattito  che ponga al centro il tema dei diritti e con esso alcune dimensioni chiave frequentemente ignorate quando si discute di accoglienza: il legame tra tutela dei diritti individuali e la coesione sociale e il contrasto a quelle forme di marginalizzazione, precarizzazione e sfruttamento (con particolare riferimento ai mercati segmentati del lavoro e dell’alloggio) che si nutrono evidentemente di quella ricattabilità sociale dei migranti che si produce quando non scattano o non  scattano tempestivamente le tutele giuridiche e sociali. In questa direzione la “crisi ucraina” mostra evidenze incontrovertibili.

Per la prima volta

Per la prima volta è stato possibile per un profugo diretto in Italia entrare nel nostro paese e non diventare, nel momento in cui attraversava il confine di frontiera, clandestino. Per la prima volta, grazie all’attivazione della direttiva 55 del 2001 dell’Unione Europea, è stato possibile accedere ad una protezione chiamata temporanea per la durata di 12 mesi, un anno. Occorre soffermarsi su queste due “prime volte“. Premesso che affermare che ciò è accaduto per la prima volta significa anche dire che persino durante la crisi afghana dello scorso settembre 2021 queste semplici e in definitiva sempre possibili misure non sono state applicate, risulta evidente quanto sia importante l’impatto in termini di accesso ai servizi che queste due misure hanno comportato. Per gli ucraini e purtroppo solo per loro, è stato possibile muoversi dentro lo spazio europeo e italiano avvicinandosi a conoscenti, parenti, amici che hanno nei fatti partecipato attivamente a quella protezione sociale che senza libertà di movimento risulta difficile, se non impossibile. È stato possibile per loro, evitando il limbo assurdo del precipitare in quella clandestinità indotta dalla legge Bossi-Fini, accedere quanto prima ai servizi sanitari, scolastici e per chi aveva bisogno, di accoglienza, all’accoglienza pubblica, anche se il permesso di soggiorno non era pronto. È stato possibile farlo da “regolari”, presenze “legittime” e quindi “visibili”, portatrici di un bisogno e di un diritto. Accedere tempestivamente significa infatti trovare risposte ma anche informazione, orientamento, consapevolezze nel momento di massimo bisogno per un profugo o richiedente asilo: l’arrivo. Questo a sua volta significa aver quantomeno l’opportunità di iniziare “sin da subito“ il proprio percorso nel paese di asilo restando visibile- e la visibilità è una questione chiave oggi- nella società e nei servizi: dal sistema sanitario, siamo nel corso di una pandemia globale; al sistema scolastico per i bambini; ai servizi sociosanitari per chi fuggendo dalla guerra aveva pregresse necessità e bisogni; ad opportunità socializzanti, formative e lavorative, ripetiamo, “sin da subito”. Non solo, un’accorta disposizione regolamentare ha permesso agli ucraini di poter viaggiare gratuitamente sui mezzi pubblici nazionali e locali nei primi cinque giorni dal loro ingresso nel paese: ciò permette di recarsi al consolato, a uffici, a servizi, o di poter organizzare le proprie risorse. Perché questo non avviene per tutti? Queste elementari, fondamentali forme di tutela e garanzia hanno permesso a molti profughi ucraini, anche se certamente non tutti, di evitare umilianti forme di confinamento, procedure burocratizzanti ed in generale un processo, oneroso, di legittimazione della propria presenza nel paese d’asilo. Hanno evitato loro di aggiungere al trauma della guerra e della fuga, i traumi delle separazioni, le difficoltà del sostentamento, le attese infinite, la paure e i rischi concreti (sfruttamento in primis) della irregolarità indotta. Queste forme di tutela hanno anche confermato l’impianto criminogeno della legge Bossi-Fini: non è il migrante ad essere “irregolare”, ma una legge che lo fa diventare tale. Se leggi e regolamenti dello Stato non vogliono che lo diventi, il migrante non è “clandestino”. Tuttavia ciò è valso per i soli cittadini ucraini, e va messo a tema un certo carattere discriminatorio visto che per ogni altro richiedente asilo di altra provenienza (o per gli stessi cittadini di paesi terzi presenti in Ucraina) non sono e non saranno applicate tali misure.

Altri disvelamenti

Se ciò che abbiamo sin qui argomentato ci mostra effettivamente come potrebbe essere per tutti/e e come potrebbero essere diversi, per tutti, gli impatti, in termini di tempestività e di riduzione della precarietà che si genera all’arrivo, dall’altro lato occorre però osservare come invece  il sistema dell’accoglienza istituzionale abbia giocato un ruolo marginale in questa crisi. A fronte di tale marginalità abbiamo assistito ad una irragionevole proliferazione di sistemi di accoglienza “specifici”, anche nominalmente relativi alla “emergenza ucraina (benché ancora in gran parte ad oggi, dopo 90 giorni, non operativi)  invece di assistere ad consolidamento del sistema ordinario, il SAI. Attualmente possiamo contare almeno quattro diversi sistemi di accoglienza: il sistema pubblico ordinario SAI appunto, il sistema emergenziale prefettizio CAS, il neonato sistema di accoglienza diffusa organizzato dalla Protezione civile ed infine, più ampio di tutti e tre i precedenti messi insieme perché attualmente “accoglie” più di 80mila profughi, un sistema di accoglienza spontanea in cui è stata la solidarietà di ucraini già presenti in Italia o di singole famiglie italiane a farsi carico del bisogno di accoglienza delle persone in fuga dalla guerra. È corretto chiamare anch’esso sistema, perché ritardi burocratici, tempistica istituzionale e i limiti nell’accessibilità non possono che enfatizzare il processo dell’accoglienza spontanea, prefigurando nei fatti una delega allo spontaneismo, tanto più forte quanto minori sono le risorse istituzionali attivate. È impressionante vedere come i numeri restituiscono all’analisi una situazione talmente fuori equilibrio da risultare paradossale: il sistema ordinario, il SAI, da tutti definito quello “di riferimento” è quello più sottodimensionato, contingentato nei numeri e meno implicato dall’accoglienza di profughi ucraini. Conta, a regime, circa 26.000 posti, durante la crisi ucraina è stato ampliato di 3500 unità circa, 1000 ulteriori per nuovi comuni. Ad oggi, passati 90 giorni dall’inizio delle ostilità, nessuno di questi posti è ancora stato attivato, né si conosce quando la graduatoria verrà pubblicata, e quando, dopo la pubblicazione, i Comuni completeranno gli affidamenti per la gestione. Nel precedente ampliamento, sempre di 3000 posti, lo scorso inverno, destinato agli “afghani” in Italia da fine agosto, questa operazione ha richiesto 6/7 mesi ed è ad oggi ancora ampiamente in corso. Moltissimi dei circa 6000 afghani evacuati da Kabul, pur riconosciuti titolari di protezione internazionale sono rimasti nei CAS. Con la crisi ucraina, i  CAS sono stati ampliati per 5000 posti ma è nota e diffusa la difficoltà delle Prefetture a reperire posti e disponibilità tramite le manifestazioni di interesse pubblicate tra fine marzo e metà aprile; manifestazioni di interesse peraltro anche molto diverse da territorio a territorio.

Il sistema emergenziale  CAS che prima della crisi Ucraina era il sistema di accoglienza maggioritario in Italia con circa 60.000 posti occupati appare oggi in forte crisi perché  strutturalmente inadeguato ai bisogni di accoglienza di migranti che sono al più donne con minori.  Basato soprattutto su grandi centri e servizi minimi, presenta un capitolato che esclude a priori la possibilità per gli accolti di accedere a servizi integrati (ad esempio per l’infanzia, per la sanità) e si risolve sostanzialmente in un albergaggio con funzioni di controllo per il solo tempo di valutazione della domanda di asilo. Tuttavia per esso le lunghissime modalità di valutazione e affidamento del sistema ordinario SAI non valgono. Anche in questo caso con il precedente della crisi afghana, per le Prefetture è stato possibile procedere a affidamenti diretti, convenzioni “extra bando”, attivare alberghi e modificare il valore economico del pro die pro capite previsto. Con ben altro tempismo le Prefetture hanno quindi convenzionato ora terzo settore, ora alberghi e grandi strutture, beneficiando di ampie deroghe, previste dalla normativa via via pubblicata. Tuttavia tale deroga sta conducendo a situazioni anche molto differenziate tra territorio e territorio, ma anche a una netta distinzione tra CAS per ucraini e CAS per richiedenti asilo di altre provenienze.

Nel mese di aprile infine un terzo sistema è stato bandito attraverso avviso pubblico dalla Protezione Civile, un bando che programmaticamente ha assunto – contrariamente ai CAS – il modello di accoglienza diffusa quale unico riferimento, ossia capace di prevedere solo accoglienza in appartamenti, e consentendo persino l’attivazione di accoglienze “in famiglia”. Un modello simile al SAI, quindi, e che addirittura ne recupera le sperimentazioni di accoglienza di prossimità e un rapporto diretto con la società civile. Tuttavia con una governance diversa: sei i primi due sistemi dipendono dal Ministero degli Interni e da Anci nel caso del Sai e dal Ministero dell’interno e le Prefetture nel caso dei CAS, in questo terzo sistema è la Protezione civile, con il coinvolgimento delle Regioni,  ad esserne direttamente responsabile. Va osservato anche come solo soggetti con una rilevanza nazionale hanno potuto presentare domanda con lotti che prevedevano un numero minimo di 300 posti. Interessante notare come a fronte di 15.000 posti banditi siano pervenute disponibilità per più di 26.000 posti. Praticamente una capienza pari al numero di posti realizzati in vent’anni dal sistema ordinario SAI. Il bando, pur aperto per soli 10 giorni, ha evidentemente intercettato una enorme disponibilità di accoglienza del terzo settore ma anche degli enti locali, perché la loro adesione era posto a requisito. Con scadenza a fine aprile, il 6 maggio erano già noti i progetti finanziati, anche in questo caso mostrando una procedura che per modi e tempi si discosta da quella del sistema ordinario SAI. I numeri e anche i tempi parlano e descrivono chiaramente il diverso ’investimento politico-istituzionale dei diversi sistemi.

Riassumendo: tre diversi sistemi, due modelli incompatibili tra loro (grandi centri versus accoglienza diffusa); per l’ennesima volta a fronte di un imponente bisogno di accoglienza, nessuno dei due pronto e adatto ai bisogni degli accolti: un sistema ordinario senza operatività e senza sviluppo, un sistema emergenziale che solo attraverso continue deroghe successive approssima una capacità di risposta. A fronte di un simile stallo, rispetto al quale non si possono ignorare responsabilità politiche e tecniche di chi ne ha il governo, si improvvisa un terzo sistema, ancora una volta emergenziale, che assume il modello del precedente ma con una diversa governance e del primo duplica la capienza complessiva. Il tutto nell’assenza, colpevole, di luoghi di coordinamento tecnico e istituzionale. Dove si coordinano questi sistemi che possono essere “compresenti” sul medesimo territorio?

Anche solo questa questione pone un serissimo problema di equità e di accesso. Chi assegna le risorse di accoglienza? A chi? Per essere pratici: chi governa liste di attesa e presidi, modalità di accesso? Chi governa assegnazioni di priorità di accesso? Con quali competenze? Con quale trasparenza? Pur limitandoci ai soli profughi ucraini è ineludibile porsi la domanda circa i criteri con cui – a pari diritto – una persona possa accedere ad un sistema di accoglienza pubblica organizzata, ad un sistema di grandi centri senza servizi di integrazione, ad una sperimentazione di accoglienza in famiglia ovvero, come accade per la maggioranza, auto-organizzarsi in forme di accoglienza spontanea o non avere nessuna opportunità istituzionale. Prevedendo i diversi sistemi diverse governance, senza linee guida e senza luoghi istituzionalmente preposti, l’unico criterio che appare applicabile è – e non può essere altro –  il caso. Senza omogeneità dei servizi erogati, di risorse professionali disposte, di integrazione con i servizi pubblici territoriali sanitari e scolastici in primis, è possibile oggi che alla medesima titolarità in termini di diritti, corrispondano situazioni ampiamente diversificate, o magari nessuna situazione. Non solo: questi ampliamenti del SAI e dei CAS, così come posti della Protezione civile sono esclusivamente riservati ad ucraini. Una discriminazione questa, effettuata su base etnico-nazionale, che introduce nel sistema complessivo una disparità di diritti.

Il nodo, cruciale, dell’equità

Sorprende non poco quanto scarso dibattito abbia suscitato il fatto che si stia profilando nel nostro paese un sistema di accoglienza etnicamente/nazionalmente determinato sulla base della sola provenienza e che nell’essere inclusivo per alcuni diventa automaticamente escludente per altri. Benché portatori teoricamente di un medesimo diritto e portatori di analogo bisogno, esiste oggi una differenziazione tra profughi ucraini e tutti coloro che ucraini non sono.

Insomma stupisce che invece di ampliare un sistema visibilmente insufficiente per capienza e di ampliarlo per tutti e tutte vengano attivati solo nuovi posti “riservati ed esclusivi”, aumentando la differenziazione dei livelli di assistenza, accoglienza e servizi già presente con l’esclusione dei richiedenti asilo (non era così nello Sprar) dai servizi di integrazione. Stupisce anche che invece di rendere maggiormente omogenei i livelli di servizio ad esempio tra CAS e SAI si moltiplichino segmentazioni, partizioni, eccezioni. Stupisce infine che invece di ripensare il sistema complessivo ed in particolar modo trovare un baricentro stabile nel sistema pubblico ordinario si moltiplichino soluzioni provvisorie, programmaticamente temporanee e precarie, e questo nonostante in soli sei mesi due crisi internazionali abbiano evidenziato stallo e inefficienza. Già lo scorso settembre, non appena conclusa l’evacuazione da Kabul e pur su un numero già conosciuto di arrivi, si era potuto constatare come non vi fossero nei CAS strutture per ospitare famiglie “numerose”; come non vi fossero servizi per nuclei con minori e anziani, e come non vi fosse stato -il che è estremamente grave durante una pandemia – un efficace raccordo tra sistema sanitario e sistema di accoglienza, e l’accoglienza e la protezione essendo minimamente orientate a quell’universalità che impone il diritto, l’asilo rischia di essere un diritto scarsamente esigibile, cioè rischia di divenire, oltreché casuale, anche  discriminatoria.

Il tabù che non si discute mai

Tutte queste considerazioni portano ad individuare un vero e proprio tabù, costituito dal fatto che dal 2002, ossia dalla nascita dello Sprar, tale sistema è fondato su una adesione volontaria degli enti locali. Appare evidente come la volontarietà, condizioni e  vincoli alla volontà politica del singolo comune la reale possibilità di avere un sistema distribuito in modo territorialmente omogeneo. Che ciascun comune a seconda della sua soggettiva visione politica o convenienza in termini elettorali abbia la facoltà di decidere se sul suo territorio possa esservi o non esservi un sistema ordinario di accoglienza, o che possa stabilire per chi (solo ucraini, ad esempio) è una condizione che non può essere assunta come immodificabile. È nei fatti la ragione per cui i dati della  ricerca di Action aid- Open Polis “Centri d’Italia” fotografano un sistema ordinario pubblico non solo residuale ma anche, da anni, fermo, senza sviluppo. Privo di una legittimazione politica, emergenza dopo emergenza appare sempre più burocratizzato e in via di sclerotizzazione. Gli stessi comuni ne temono un impianto burocratico amministrativo onerosissimo e capace di frenare innovazione e flessibilità. Così mentre il sistema “straordinario“ ha un proprio piano di riparto nazionale, regionale e provinciale con quote obbligatorie cui le prefetture devono corrispondere, il sistema ordinario è in balia di valutazioni politiche dei singoli comuni ma anche della deterrenza esercitata da procedure di affidamento, amministrazione e rendicontazione sempre più complesse e sempre più svincolate dal rapporto tra accolti e comunità. Non è un caso infatti che il già citato ampliamento di 3000 posti bandito a ottobre 2021 in occasione della crisi afghana, allo scoppiare della crisi ucraina non fosse ancora divenuto operativo, con pochissimi posti assegnati e ed effettivi, tanto da richiedere una correzione regolamentare che rendesse disponibili quei posti ancora in attivazione a più di sei mesi di distanza dall’arrivo degli afghani in Italia, accessibili all’imprevista presenza di ucraini.

Insieme a quello dell’equità anche il tema della volontarietà e della semplificazione burocratica a fronte di una deterrenza amministrativa, nell’anno del ventennale della nascita del sistema Sprar non possono non essere affrontati in modo critico. Non può essere elusa questa riflessione perché sta logorando le premesse culturali stesse di un modello di accoglienza basato sulle relazioni sociali che scaturiscono dalla prossimità.

Conclusioni

Stante questa realtà documentata e verificabile occorre in conclusione appuntare alcuni temi decisivi per lo sviluppo sia di un sistema di protezione e accoglienza equo, accessibile e capace, al fine di non ripetere di emergenza in emergenza quegli stessi errori e quelle stesse mancanze che ne hanno segnato la storia sino ad oggi. In questa direzione bisogna sviluppare, basandosi su dati oggettivi, una decisa azione di riforma. Una riforma che non può prescindere dal considerare il carattere criminogeno della legge Bossi Fini, obsoleta e produttiva di una clandestinità che diventa nelle peculiari condizioni del nostro paese premessa alla ricattabilità dei migranti e alla loro marginalizzazione.

La crisi ucraina lo svela senza possibilità di nascondimento: è possibile fare altrimenti, porre al centro l’accesso e la garanzia della regolarità per ogni migrante, anche su grandi numeri. Un’azione di riforma non può non rilevare inoltre come il capitolato ministeriale che norma il funzionamento dei CAS sia iniquo ed inapplicabile, non solo per gli Ucraini ma per tutti i richiedenti asilo di qualsiasi provenienza e che quel modello votato al controllo dei migranti e alla loro separazione dalla società debba essere definitivamente abbandonato. Va promosso invece un processo di conversione del sistema emergenziale in posti ordinari, ma con chiarezza del modello cui tendere.  I grandi centri si sono rivelati causa di tensioni sociali per i territori e luoghi di abbandono e marginalizzazione per i migranti. Un’ipotesi di riforma che rivitalizzi il modello dell’accoglienza integrata e diffusa deve considerare i fattori che  ne hanno impedito e frenato lo sviluppo, la crescita e l’innovazione: l’adesione volontaria dei comuni ed una burocrazia asfissiante. Un’ipotesi di riforma non può nemmeno trascurare il tema cruciale dell’integrazione fra servizi di accoglienza e servizi pubblici, la sanità, i servizi sociali, la scuola su tutti, ponendosi come parte di una riforma del Welfare di tutti: un accesso tempestivo ai servizi previene marginalità, disagio, abbandono e promuove salute, integrazione, benessere e coesione sociale.

Si tratta di scegliere. L’esperienza, anche questa in corso, ha tolto ogni alibi. Non è questione di opinioni ma di evidenze. Un’ipotesi di riforma del sistema non può non considerare le risorse della società civile, la sua solidarietà e la sua capacità di auto-organizzazione che sono state ben visibili nelle ultime crisi e che costituiscono a bene vedere quello stesso movimento che fu all’origine del modello di una accoglienza integrata, diffusa e emancipante a metà degli anni ‘90. La straordinaria solidarietà con i profughi ucraini consegna a decisori e istituzioni questa responsabilità. Tale solidarietà non deve e non può essere però abbandonata a sé stessa. Il tema della tutela dei diritti non può e non deve essere oggetto di una delega al privato: le famiglie o le persone singole che accolgono oggi più di 80.000 Ucraini vanno sostenute, gli 80.000 Ucraini accolti “spontaneamente” devono poter accedere ai servizi territoriali, ritenendosi esigibili i loro diritti. Questa solidarietà “specifica” va estesa, è compito di tutti, perché in questa crisi l’intero paese ha dimostrato che accogliere si può, e che anche su grandi numeri, a maggior ragione su grandi numeri, l’intera società e le sue strutture sanno attivarsi, coinvolgere, partecipare.

Infine un’ipotesi di riforma non può quantomeno non nominare e non “contattare” quel razzismo sistemico che, differenziando le risorse accessibili sulla base di un criterio etnico e nazionale, rischia di avere pesantissime ripercussioni sul piano sociale ma anche culturale dell’intero paese.

Michele Rossi

Direttore CIAC Onlus

13/6/2022 www.attac-italia.org

Foto1: “Bologna, 1 marzo con i migranti” di Giovanni Modica Scala (CC BY-NC-SA 2.0).

Foto2: “Il magazzino della stazione di Saluzzo” di Antonello Mangano (CC BY-NC-SA 2.0).

Articolo tratto dal Granello di Sabbia n. 50 di Giugno-Luglio 2022: “Guerra e migranti, guerra ai migranti“